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關于加快建筑業改革與發展的若干意見

發布時間:2017-04-02 作者: 中核西北

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各省、自治區、直轄市建設廳(建委),發展改革委、財政廳(局)、勞動保障廳(局)、商務主管部門,新疆生產建設兵團建設局,國務院有關部門,有關中央企業: 

  建筑業是國民經濟的支柱產業,就業容量大,產業關聯度高,全社會50%以上固定資產投資要通過建筑業才能形成新的生產能力或使用價值,建筑業增加值約占國內生產總值的7%。建筑業的技術進步和節地節能節水節材水平,在很大程度上影響并決定著我國經濟增長方式的轉變和未來國民經濟整體發展的速度與質量。建筑業接納了農村近1/3的富余勞動力就業,在解決“三農”問題上發揮著重要的作用。

  但是,當前我國建筑業和工程建設管理體制還存在不少問題:現代市場體系發育不成熟,國有建筑業企業改革不到位,建筑業資源、能源耗費大,技術進步緩慢,國際競爭力不強,工程咨詢服務體系不發達,政府投資項目建設的市場化程度不高,政府工程建設監管體制有待于進一步完善等。為了加快我國建筑業的改革與發展,提出如下意見。

  一、加快我國建筑業改革與發展的指導思想和目標 

  加快建筑業改革與發展的指導思想是:按照完善社會主義市場經濟體制、落實科學發展觀和構建和諧社會的要求,在政府宏觀指導下充分發揮市場配置資源的基礎性作用,通過有序競爭促進企業加快體制機制改革和技術進步;提高政府監管能力,著力解決制約建筑業改革與發展的關鍵問題,妥善處理改革進程中的各種利益關系,維護社會穩定,促進我國建筑業全面、協調、可持續發展。 

  加快建筑業改革與發展的目標是:適應擴大對外開放的要求,按照我國入世承諾,建立健全現代市場體系,創造公平競爭、規范有序的建筑市場環境;加快國有建筑業企業制度創新,增強企業活力和市場競爭力,培育具有國際競爭力的大型企業集團;大力推進建筑業技術進步,走新型工業化道路,提高建筑業節地節能節水節材水平;完善工程建設標準體系,建立市場形成造價機制;改革建設項目組織實施方式,提高政府投資項目建設的市場化程度,提高固定資產投資的綜合效益;進一步轉變政府職能,完善工程建設質量、安全監管機制,更好地發揮建筑業在國民經濟發展中的支柱產業作用。

  二、加快企業產權制度改革,實現體制機制創新 

  建立現代產權制度。建立現代產權制度是完善基本經濟制度的內在要求,是構建現代企業制度的基礎。國有建筑業企業產權制度改革應通過引進戰略合作伙伴、規范上市、中外合資、互相參股等途徑改制為投資主體多元化的股份制企業,發展混合所有制經濟。大型建筑業企業要以產權制度和現代企業制度改革為契機,按照區域性或專業化原則,歸并重組子公司,理順各級公司之間的產權紐帶關系,實現資源優化配置,充分發揮集團公司的整體優勢。

  繼續轉換企業經營機制。建筑業企業要研究制定企業發展目標和戰略,突出主業,強化管理,切實提高企業核心競爭力和運營效率。要繼續深化勞動人事制度改革,建立市場化的選人用人機制。要按照國家有關規定參加社會保險,履行繳費義務。要完善企業激勵約束機制,探索多種有效分配方式,對工程設計咨詢類企業,可以根據國家有關規定積極探索實行股權激勵機制。要逐步分離企業辦社會職能,實施主輔分離和輔業改制,妥善分流安置富余人員。

  深化企業改革的政策與措施。國務院有關部門、地方人民政府已出臺的國有工業企業改革政策適用于國有建筑業企業的改革。各省、自治區、直轄市人民政府可以根據本地區實際情況,制定支持國有建筑業企業改革的政策和措施。各級建設行政主管部門要會同國有資產管理部門,支持國有建筑業企業依法改制,積極協調解決改制中的困難和問題。國有建筑業企業要依據國家法律法規和相關政策進行改革,處置國有資產應做到公平、公開、合法,避免國有資產流失。

  三、優化產業結構,適應市場發展需求 

  加快建筑業產業結構調整。建筑業企業要以市場為導向,結合自身優勢,加快經營結構調整,或者拓寬服務領域做強做大,或者突出主業做精做專形成特色,逐步形成由總承包、專業承包和勞務分包等企業組成的承包商體系;形成由勘察、設計、監理等企業組成的工程咨詢服務體系;形成大、中、小企業,綜合型與專業型企業互相依存、協調發展的產業結構,滿足投資主體多元化和建設項目組織實施方式多樣化的需求。

  大力推行工程總承包建設方式。以工藝為主導的專業工程、大型公共建筑和基礎設施等建設項目,要大力推行工程總承包建設方式。大型設計、施工企業要通過兼并重組等多種形式,拓展企業功能,完善項目管理體制,發展成為具有設計、采購、施工管理、試車考核等工程建設全過程服務能力的綜合型工程公司。鼓勵具有勘察、設計、施工總承包等資質的企業,在其資質等級許可的工程項目范圍內開展工程總承包業務。工程總承包企業可以依照合同約定或經建設單位認可自主選擇施工等分包商,并按照合同約定對工程質量、安全、進度、造價負總責。

  積極發展工程咨詢服務體系。培育發展為投資者提供技術性、管理性服務的工程咨詢服務體系,是提高我國建筑業整體素質和建設項目投資效益的重要措施。要改進現行工程勘察、設計、咨詢、監理、招標代理、造價咨詢等企業資質管理辦法和資質標準,支持有能力的企業拓寬服務領域。要統籌規劃,建立健全工程建設領域專業人士注冊執業制度,提高注冊執業人員的素質。要堅持建設項目可行性研究報告的客觀性和公正性,為投資決策提供科學依據。提倡對重要建設項目開展第三方設計咨詢,切實優化建設方案。鼓勵具有工程勘察、設計、施工、監理、造價咨詢、招標代理等資質的企業,在其資質等級許可的工程項目范圍內開展項目管理業務,提高建設項目管理的專業化和科學化水平。

  加快建筑設計企業結構調整。努力建設一批設計理論和設計技術達到國際一流水準的大型綜合性建筑設計企業,面向大型公共建筑,強化方案設計和擴大初步設計能力,拓展建設項目前期咨詢和后期項目管理功能,逐步將施工圖設計分離出去。鼓勵部分建筑設計企業與大型施工企業重組,發揮設計施工一體化優勢,促進設計與施工技術的結合與發展。大力發展由注冊建筑師或注冊工程師牽頭的專業設計事務所,促進建筑個性化創造的發展,繁榮設計創作,提高技術水平和服務質量。建筑設計事務所依照合同約定或經建設單位認可自主選擇結構設計和其他專業設計分包人,并對建設項目設計的合理性和完整性負責。 

  四、發展壯大優勢企業,積極參與國際競爭 

  重組整合具有國際競爭力的大型建筑企業集團。按照市場需求、優勢互補、企業自愿、政府引導的原則,鼓勵具有較強海外競爭力和綜合實力的大型建筑業企業為“龍頭”,聯合、兼并科研、設計、施工等企業,實行跨專業、跨地區重組,形成一批資金雄厚、人才密集、技術先進,具有科研、設計、采購、施工管理和融資等能力的大型建筑企業集團。建筑企業集團要加強戰略管理,廣納適應國際化經營的優秀管理人才,提高在世界范圍組合生產要素的能力,發展核心和優勢技術,健全重點國家和地區的營銷網絡,盡快使本企業的經營規模、技術質量安全管理水平和凈資產收益率等達到國際同行先進水平。 

  鼓勵企業參與國際競爭。建筑業企業應發揮自身技術和管理優勢,進一步加大開拓國際市場的力度。政府有關部門要加快建立健全對外承包工程法規,不斷完善監管手段和措施,并采取各種經濟手段支持對外承包工程的發展。 

  五、加強技術創新,轉變經濟增長方式 

  建筑業技術進步要以標準化、工業化和信息化為基礎,以科學組織管理為手段,以建設項目為載體,不斷提高建筑業技術水平、管理水平和生產能力。要大力發展節能節地節水節材建筑,嚴格采用環保和節能建筑材料,禁止使用淘汰產品,大力發展建筑標準件,加大建筑部品部件工業化生產比重,提高施工機械化生產水平,走新型工業化道路,促進建筑業經濟增長方式的根本性轉變。 

  大型建筑業企業是建筑業技術創新的主力,要建立企業技術中心,加大科技投入,重視人才培養,加強企業標準建設,加強工藝和工程技術研發,重視引進技術消化、吸收與創新,重視工法的總結和提高,發展具有自主知識產權的專利和專有技術。努力提高建筑業信息技術應用的廣度和深度,進一步提高計算機輔助設計水平,普及計算機在項目管理、施工技術和企業管理中的應用。設計人員要貫徹節約資源和保護環境原則,精心優化設計方案,確保生產性建設項目的生產工藝、主要設備和主體工程先進、適用、可靠,確保民用建設項目適用、經濟,在可能條件下注意美觀。要大力表彰優秀設計、優質工程和有突出貢獻的技術帶頭人。勘察、設計和施工企業要積極采用新技術、新工藝、新設備、新材料,因技術創新而節約投資或提高效益的,建設單位應當給予相應的物質獎勵。 

  六、大力發展勞務分包企業,抓好農民工培訓教育 

  大力發展勞務企業。政府主管部門要制定扶持政策,鼓勵農民工組建勞務分包企業,鼓勵地方設立勞務服務中心,有組織地輸出農民工,規范建筑施工用工行為。要加強對建筑施工現場環境與衛生狀況的監管,鼓勵施工企業進行健康、安全、環境認證,改善工地生產和生活條件。施工企業要依法與農民工簽訂勞動合同,要足額發放農民工工資,嚴禁以任何理由拖欠農民工工資。施工企業要高度重視安全生產,要為形成勞動關系的農民工及時辦理參加工傷保險手續,并按照有關規定為施工現場從事危險作業的農民工辦理意外傷害保險,作為工傷保險的重要補充。有條件的地區可探索適合農民工特點的參加醫療保險的辦法。建筑農民工集中輸出地政府應組建勞務基地,積極開展訂單培訓和定向輸出。農民工集中輸入地政府應建立建筑業勞務用工管理服務信息系統,統籌做好就業指導、技能培訓和權益保護工作,為農民工提供法律咨詢和幫助。政府主管部門要完善法規制度并加強監管,依法查處侵害農民工權益的行為。 

  重視農民工的培訓和教育。提高農民工生產操作技能是保證工程質量和安全生產的根本措施。農民工輸出地政府要按照國務院辦公廳轉發的《2003-2010年全國農民工培訓規劃》,將擬進入建筑業的農村勞動力納入“農村勞動力轉移培訓陽光工程”,加強組織協調,落實資金、師資和培訓基地,因地制宜搞好農民工培訓。嚴禁未經必要的操作技能和安全生產知識培訓的農民工上崗。 

  七、完善工程建設標準體系,建立市場形成造價機制 

  繼續深化工程建設標準體制改革。逐步推進建設標準強制性條文向技術法規發展,加快實現技術立法。進一步完善技術法規與技術標準立項、編制、批準、實施等管理體制,充分調動社會力量,加大資金投入,吸納成熟適用的科技成果,加快工程建設標準的制定或修訂。加快標準的信息化建設,建立健全結構合理、覆蓋范圍廣、先進適用的工程建設標準體系。充分借鑒國際先進標準,積極參與國際標準化工作,全面提高我國工程建設領域標準化水平,加快與國際工程建設標準接軌的步伐。 

  建立市場形成工程造價機制。進一步完善工程量清單計價辦法的配套措施。按照投資體制和建筑業改革與發展的要求,構建適應市場經濟體制的工程造價管理體系。建立工程造價信息系統,加大對建筑市場計價行為的引導力度,及時發布反映社會平均水平的消耗量標準和價格信息。加強建設工程價款結算制度的監督檢查。 

  八、改革政府投資工程建設方式,提高建設項目投資效益 

  改革政府投資工程建設方式。改革的核心是建立權責明確、制約有效,專業化、社會化、市場化的建設項目組織實施方式。非經營性政府投資工程應當通過招標選擇具有項目管理能力的企業負責組織實施,竣工驗收后移交使用單位。經營性政府投資工程要進一步健全項目法人責任制,積極采取工程總承包或工程項目管理等方式組織項目建設。建設單位、項目法人和各類建筑業企業,按照合同約定對工程質量、工期和造價承擔相應的責任。有條件的省市也可以成立由專業技術人員組成的專門機構,負責政府投資工程項目的建設。 

  政府投資工程必須嚴格遵守建設程序,依法進行建設,實行公開招標和工程量清單計價辦法,在通過技術和商務標評審的基礎上,實行合理低價中標。要加強對政府投資工程的風險管理。有條件的省、自治區、直轄市對政府投資工程可以實行國庫集中支付。各有關部門要加強對政府投資工程質量、安全監督,并建立健全稽查、審計、后評估和責任追究制度。 

  九、創新政府監管體制,維護良好的市場環境 

  努力轉變政府職能。各級建設行政主管部門要轉變觀念,強化服務意識,健全行政審批責任追究制度。要加強建筑業發展規劃和產業政策研究,加強法規制度建設,建立健全與市場經濟相適應的工程建設管理體制。按照精簡、統一、效能的原則,對工程質量、安全、市場管理資源進行整合,實現工程建設領域“一站式”服務和集中統一執法。 

  改進企業資質和個人資格管理制度。嚴格按照我國入世的有關承諾進一步完善外商投資企業資質管理制度,并依循市場規則,加快企業資質管理制度改革,調整資質標準,簡化審批程序,支持企業開拓市場。進一步完善專業人士注冊執業制度,工程技術人員可以通過考試同時獲得多個相關行業(專業)的注冊資格,具有多個注冊資格的工程技術人員,應當在一個建筑業企業注冊執業。有關部門要依法加強對建筑業企業和注冊執業人員市場準入和市場行為的監管。 

  建立現代市場體系。徹底打破行業壟斷和地區封鎖,維護全國統一、開放、競爭、有序的建筑市場環境。進一步完善招標投標制度,調整強制性招標的范圍,逐步實現非政府投資項目在不影響公共安全和公眾利益的前提下,業主自主決定是否招標。有形建筑市場應當健全計算機管理系統,拓展服務功能。建立和完善工程風險管理制度,逐步推廣投標擔保、工程支付擔保和履約擔保制度,推行建筑工程險、安裝工程險和工程質量保險制度,推行工程設計、工程監理及其他工程咨詢機構職業責任保險制度等,用經濟手段規范市場主體行為。建立全國聯網的工程建設信用體系,向社會公布各類建筑業企業、中介機構和各類注冊執業人員的業績,以及違法違規行為,實施信用監督和失信懲戒制度,促進建筑市場秩序的根本好轉。 

  培育發展行業協會和社會中介機構。進一步加強行業協會建設,使協會成為獨立、公正、自主運作的行業自律組織。各級協會應當建立完善行業自律機制,為會員提供服務,反映會員訴求,規范會員行為,切實維護會員利益。培育和規范工程質量檢測、建筑司法鑒定、保險代理、信息咨詢、法律顧問等中介服務機構,發揮中介服務功能,為參與工程建設活動的各類市場主體提供協調、溝通、評價、監督等服務。各級建設行政主管部門要大力支持行業協會工作,重視其他中介組織的作用,建立健全行政執法、行業自律和中介服務相結合的建筑市場監管和建設事業服務體系。 

  各省、自治區、直轄市和國務院有關部門,要結合本地區、本部門的實際情況,制定建筑業改革發展規劃,加強指導與協調,促進我國建筑業和建設事業持續健康發展。

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